Das Jobcenter ist für viele Bürgerinnen und Bürger die zentrale Anlaufstelle, wenn es um die Bewältigung von Arbeitslosigkeit, finanzielle Unterstützung und die Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt geht. Täglich suchen unzählige Menschen die Geschäftsstellen auf, reichen Anträge ein oder führen Beratungsgespräche mit ihren zuständigen Integrationsfachkräften.
Um diese Fragen umfassend zu beantworten, lohnt sich ein tiefergehender Blick in das bundesdeutsche Verwaltungsrecht, genauer gesagt in das Sozialgesetzbuch II (SGB II), welches den rechtlichen Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende definiert. Die Struktur der Jobcenter ist in Deutschland nämlich keineswegs zentralisiert von einer einzigen Bundesbehörde gesteuert, sondern basiert auf einem sogenannten dualen beziehungsweise kooperativen Trägersystem. Dieses System verbindet die Kompetenzen des Bundes mit denen der Kommunen und Gemeinden.
In diesem ersten Teil unseres Expertenartikels beleuchten wir die grundlegenden Organisationsmodelle, die übergeordneten institutionellen Ebenen sowie die rechtliche und politische Aufsicht, die über dem klassischen Jobcenter stehen.
1. Das Fundament der Macht: Die zwei Trägerstrukturen des Bundes und der Kommunen
Wer wissen will, wer „über“ dem Jobcenter steht, muss zunächst verstehen, dass ein Jobcenter in seiner juristischen Existenz von seinen Trägern geformt wird. Im deutschen Recht existieren hierzu im Wesentlichen zwei unterschiedliche Organisationsmodelle, die im SGB II verankert sind: die Gemeinsame Einrichtung (gE) und der Zugelassene kommunale Träger (zkT), umgangssprachlich oft als Optionskommune bezeichnet.
Die Gemeinsame Einrichtung (gE)
Der Regelfall in der Bundesrepublik ist die Gemeinsame Einrichtung.
Der Bund:
Vertreten durch die Bundesagentur für Arbeit (BA). Die Kommunen:
Vertreten durch die jeweiligen Kreise oder kreisfreien Städte.
Auf Ebene der Gemeinsamen Einrichtung bedeutet dies, dass zwei verschiedene Dienstherren ihre Kompetenzen, Budgets und gesetzlichen Aufträge bündeln. Die Bundesagentur für Arbeit verantwortet dabei vor allem die Bereiche, die den Arbeitsmarkt, die Arbeitsvermittlung, arbeitsmarktpolitische Maßnahmen und den klassischen Regelbedarf der Hilfeempfänger betreffen.
Über dieser operativen Einheit steht die sogenannte Trägerversammlung. Dieses Gremium setzt sich paritätisch aus Vertretern der Agentur für Arbeit und des kommunalen Trägers zusammen. Die Trägerversammlung entscheidet über wesentliche organisatorische, personalwirtschaftliche und konzeptionelle Angelegenheiten des jeweiligen Jobcenters und übt damit eine direkte Kontroll- und Steuerungsfunktion aus.
Der Zugelassene kommunale Träger (Optionskommune)
Neben den Gemeinsamen Einrichtungen gibt es in Deutschland rund ein Viertel aller Jobcenter, die in alleiniger Verantwortung der Kommunen und Landkreise geführt werden. In diesen sogenannten Optionskommunen ist die Bundesagentur für Arbeit als direkter institutioneller Partner vor Ort nicht in die Trägerschaft eingebunden.
Hier steht folglich die kommunale Verwaltungsspitze – also der Landrat, der Oberbürgermeister oder die entsprechenden Dezernate der Stadt- und Kreisverwaltung – an der Spitze der Verantwortung. Die übergeordnete Aufsicht über diese kommunalen Jobcenter obliegt den jeweiligen Landesbehörden (zum Beispiel den Regierungspräsidien oder den zuständigen Landesministerien), da es sich hierbei um die Ausführung von Bundesrecht im Wege der Auftragsverwaltung oder Selbstverwaltung handelt.
2. Die Bundesagentur für Arbeit als übergeordnete Instanz im Regelfall
Betrachtet man die flächenmäßig vorherrschenden Gemeinsamen Einrichtungen, so ragt die Bundesagentur für Arbeit (BA) mit Sitz in Nürnberg als mächtiger institutioneller Akteur hervor. Die BA selbst ist eine bundesunmittelbare Körperschaft des öffentlichen Rechts und untersteht wiederum der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS).
Innerhalb der Bundesagentur für Arbeit existiert eine strikte administrative Hierarchie, die sich direkt auf die Jobcenter auswirkt:
Die Zentrale in Nürnberg: Hier werden die strategischen Weichen gestellt, bundesweite Budgets verteilt, IT-Infrastrukturen bereitgestellt und grundsätzliche Arbeitsmarktstrategien entwickelt.
Die Regionaldirektionen:
Als mittlere Verwaltungsebene vermitteln zehn Regionaldirektionen zwischen der Bundeszentrale und den Agenturen beziehungsweise Jobcentern vor Ort. Sie überwachen die regionalen Arbeitsmärkte und steuern den Mitteleinsatz. Die Agenturen für Arbeit vor Ort:
Sie bilden die lokale operative Schnittstelle und stellen im Rahmen der Gemeinsamen Einrichtung den Verwaltungspartner für die Kommunen dar.
Das bedeutet für die Praxis: Die Bundesagentur für Arbeit gibt über ihre internen Weisungen, Fachlichen Weisungen zum SGB II und IT-Vorgaben einen sehr engen Rahmen vor, nach dem die Gemeinsamen Jobcenter arbeiten müssen. Jeder Mitarbeiter im Leistungsrecht oder in der Arbeitsvermittlung eines gemeinsamen Jobcenters agiert letztlich innerhalb dieses durch die BA und den kommunalen Partner abgesteckten Regelwerks.
3. Die politische und ministerielle Ebene: Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)
Werden die administrativen Ebenen weiter nach oben verfolgt, gelangt man unweigerlich in die Bundeshauptstadt Berlin. An der Spitze der gesamten Gesetzgebungs- und Aufsichtspyramide steht das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) unter der Leitung des amtierenden Bundesministers beziehungsweise der Bundesministerin.
Das BMAS nimmt eine doppelte Funktion ein:
Gesetzgebung: Das Ministerium entwirft Gesetzesinitiativen zur Reform der Grundsicherung, passt Regelsätze an, gestaltet arbeitsmarktpolitische Instrumente und legt dem Deutschen Bundestag Gesetzesvorlagen vor.
Fach- und Rechtsaufsicht: Das Ministerium überwacht, ob die Bundesagentur für Arbeit und über sie mittelbar auch die Strukturen der Jobcenter die Gesetze des Bundes korrekt, gleichmäßig und im Sinne des Gesetzgebers anwenden.
Flankiert wird diese Exekutivgewalt durch den Deutschen Bundestag und den Bundesrat. Als parlamentarische Organe kontrollieren sie die Bundesregierung, bewilligen im Rahmen des Bundeshaushalts die finanziellen Mittel für die Grundsicherung und entscheiden über grundlegende Gesetzesänderungen. Jede strukturelle Neuausrichtung, jede Veränderung der Sanktionsregeln oder der Leistungsberechnung entspringt diesem parlamentarischen Willen.
Im folgenden zweiten Teil dieses Artikels widmen wir uns den finanzwirtschaftlichen Verflechtungen, den rechtlichen Kontrollinstanzen wie den Sozialgerichten sowie der Frage, welche Rolle die Landespolitik bei der Gestaltung der Arbeitsmarkt- und Sozialintegration einnimmt.
Die Bundesebene und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)
An der Spitze der institutionellen Pyramide steht der Bund, vertreten durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Das Ministerium trägt die politische und rechtliche Gesamtverantwortung für das SGB II (Bürgergeld).
Während die Jobcenter operativ eigenständig agieren, übt das BMAS die Rechtsaufsicht über die gemeinsamen Einrichtungen aus. Das bedeutet, dass das Ministerium sicherstellt, dass alle Handlungen und Verwaltungsakte im Einklang mit den geltenden Gesetzen stehen. Flankiert wird diese Aufsicht durch gesetzliche Vorgaben des Deutschen Bundestages, der als Gesetzgeber die Rahmenbedingungen, Regelsätze und Pflichten im Rahmen der Sozialgesetzgebung festlegt.
Die Trägerstrukturen im Detail: Wer teilt sich die Macht?
Da das Jobcenter keine eigenständige Behörde mit eigener Rechtspersönlichkeit ist, wird es stets von zwei Trägern getragen (Gemeinsame Einrichtung) oder verantwortet von einem zugelassenen kommunalen Träger (optierende Kommune). Die Dualität prägt den Alltag:
Die Bundesagentur für Arbeit (BA): Sie steuert über ihre Regionaldirektionen die arbeitsmarktpolitischen Instrumente, stellt oft die IT-Infrastruktur und finanziert die Eingliederungsleistungen in Arbeit.
Die Kommunen (Städte und Landkreise): Sie sind primär für die Kosten der Unterkunft (Miete und Heizung) sowie für soziale Begleitleistungen wie Schuldnerberatung, Suchtberatung und Kinderbetreuung zuständig.
In den sogenannten Trägerversammlungen stimmen sich Vertreter der BA und der Kommune über die lokalen Budgets, Zielvereinbarungen und strategischen Schwerpunkte ab. Diese Versammlungen fungieren als übergeordnete Lenkungsgremien für das jeweilige lokale Jobcenter.
Die Rolle der Bundesagentur für Arbeit und der Regionaldirektionen
Die Bundesagentur für Arbeit mit Sitz in Nürnberg ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts dem BMAS unterstellt.
Die Regionaldirektionen nehmen eine wichtige Scharnierfunktion ein: Sie verteilen die Finanzmittel des Bundes an die Jobcenter, überwachen die Kennzahlen zur Arbeitsmarktintegration und unterstützen die Geschäftsführungen der Jobcenter durch Controlling und fachliche Empfehlungen.
Kontrolle, Rechtsschutz und parlamentarische Verantwortung
Über dem administrativen Gefüge stehen Institutionen, die für die Einhaltung des Rechtsstaatsprinzips sorgen:
Die Sozialgerichte: Bürgerinnen und Bürger, die mit Entscheidungen ihres Jobcenters (z. B. Leistungskürzungen oder abgelehnten Anträgen) nicht einverstanden sind, können die Sozialgerichte anrufen. Diese unabhängigen Gerichte überprüfen die Bescheide auf ihre rechtliche Haltbarkeit.
Der Bundesrechnungshof: Als unabhängiges Organ der Finanzkontrolle prüft er regelmäßig, ob die Milliardenbudgets des Bundes im Jobcenter-Bereich wirtschaftlich und sparsam eingesetzt werden.
Die Landesdatenschutzbeauftragten und Petitionsausschüsse: Sie schützen die Bürgerrechte und nehmen Beschwerden über administrative Missstände entgegen.
Wichtiger Hinweis: Das Geflecht aus Bund, Kommunen und der Bundesagentur für Arbeit sorgt dafür, dass die Lasten der Grundsicherung auf mehrere Schultern verteilt sind, führt bisweilen jedoch auch zu komplexen Zuständigkeitsstrukturen zwischen Arbeitsförderung und kommunaler Sozialhilfe.
Welche konkreten Auswirkungen hat diese doppelte Trägerschaft aus Ihrer Sicht auf den Alltag der Leistungsberechtigten?